Riforma del processo tributario: decorrenza, liti bagatellari e “nuovo” reclamo
La riforma del contenzioso tributario estende l’applicazione dell’istituto del reclamo/mediazione. La principale questione esegetica affrontata dall’Agenzia delle Entrate nella circolare n. 38/E concerne l’entrata in vigore delle nuove regole. In particolare, per gli atti già ricadenti nell’ambito di applicazione del reclamo/mediazione in base alla previgente disciplina, le nuove disposizioni si applicano ai procedimenti di mediazione pendenti alla data del 1° gennaio 2016; con riferimento agli atti prima esclusi dall’operatività del reclamo/mediazione, la nuova disciplina trova applicazione con riferimento ai ricorsi notificati dal contribuente a decorrere dal 1° gennaio 2016.
Con la circolare n. 38/E del 2015 l’Agenzia delle Entrate fornisce chiarimenti sulla (mini) riforma del processo tributario, attuata con il D.Lgs. n. 156/2015, proprio a ridosso della sua entrata in vigore. Tra i principali profili operativi esaminati rientrano le novità introdotte all’istituto del reclamo/mediazione.
Quale decorrenza?
La (mini) riforma del processo tributario entra in vigore dal 1° gennaio 2016, mentre è rinviata al 1° giugno 2016 l’operatività della nuova disciplina in materia di esecuzione provvisoria delle sentenze delle commissioni tributarie (art. 67-bis, D.Lgs. n. 546/1992) ed esecuzione delle sentenze di condanna al pagamento di somme in favore del contribuente (art. 69, D.Lgs. n. 546/1992). Nella circolare n. 38/E l’Agenzia delle Entrate sottolinea che le nuove norme opereranno in relazione non soltanto ai nuovi giudizi, ma anche a tutti i giudizi pendenti.
Liti bagatellari
Una prima novità concerne l’innalzamento del valore dei giudizi in cui i contribuenti possono stare in giudizio senza l’assistenza di un difensore abilitato: il nuovo art. 12, D.Lgs. n. 546/1992 alza l’asticella da 2.582,28 euro a 3.000 euro. Nella circolare n. 38/E l’Agenzia delle Entrate ricorda che il difetto di assistenza può essere sanato ex art. 182 c.p.c. già con riferimento alla disciplina vigente fino al 31 dicembre 2015 (cfr. Cass. n. 22601/2004 e n. 29567/2011).
Reclamo e mediazione
Il funzionamento del processo tributario è fondamentale per l’Erario, come dimostrano le statistiche fornite dal Ministero dell’Economia e delle finanze: nel 2014 il valore dei ricorsi di primo grado ammonta a oltre 17 miliardi di euro. La macchina giudiziaria è però fortemente appesantita dalle controversie per importi inferiori a 20.000 euro: nel trimestre luglio-settembre 2015 questa tipologia di contenzioso interessa il 70% dei ricorsi in Commissione Tributaria Provinciale (21.967 ricorsi), a fronte di un valore economico pari a soltanto il 3% del totale (94,45 milioni di euro).
Il D.Lgs. n. 156/2015, in attuazione della delega fiscale, ha modificato la disciplina del processo tributario incentivando gli istituti deflattivi: in particolare è stato esteso l’ambito di operatività di reclamo e mediazione(art. 17-bis, D.Lgs. n. 546 del 1992).
La principale questione esegetica affrontata dall’Agenzia delle Entrate nella circolare n. 38/E concerne l’entrata in vigore delle nuove regole. A questo proposito la più recente riforma tributaria si differenzia rispetto agli interventi legislativi che l’hanno preceduto: mentre, in occasione della sua introduzione nell’ordinamento giuridico, l’operatività dell’istituto è stata limitata “agli atti […] notificati a decorrere dal 1° aprile 2012” (art. 39, comma 1, D.L. n. 98/2011) e le successive modifiche sono state circoscritte “agli atti notificati a decorrere dal sessantesimo giorno successivo all’entrata in vigore” della legge che le ha apportate (art. 1, comma 611, lett. b), l. n. 147 del 2013), le novità introdotte con il D.Lgs. n. 156/2015 scatteranno dal 1° gennaio 2016.
Nella circolare n. 38/E l’Agenzia delle Entrate formula alcune precisazioni. Con riguardo agli atti già ricadenti nell’ambito di applicazione del reclamo/mediazione in base alla previgente disciplina, le nuove disposizioni (con particolare riguardo alla riduzione delle sanzioni, alle modalità di pagamento e alla possibilità di esperire la conciliazione giudiziale in caso di esito negativo del reclamo/mediazione) si applicano ai procedimenti di mediazione pendenti alla data del 1° gennaio 2016. Al contrario, se al 1° gennaio 2016 il procedimento risulta già perfezionato attraverso il pagamento in unica soluzione o della prima rata, la misura della riduzione delle sanzioni e le modalità di pagamento restano disciplinati dalle norme in vigore prima della riforma in esame, ossia al momento del perfezionamento. Per quanto concerne gli atti prima esclusi dall’operatività del reclamo/mediazione, la nuova disciplina trova applicazione con riferimento ai ricorsi notificati dal contribuente a decorrere dal 1° gennaio 2016 (cfr. Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, circolare n. 21/D del 2015).
Estensione degli atti reclamabili
Fino ad oggi reclamo e mediazione hanno trovato spazio soltanto per le liti di valore non superiore a 20.000 euro “relative ad atti emessi dell’Agenzia delle Entrate”. Rimuovendo tale inciso il D.Lgs. n. 156 del 2015 ne ha esteso l’operatività alle liti che coinvolgono gli enti impositori diversi dall’Agenzia delle Entrate (come gli enti locali e l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli) e gli agenti della riscossione. A tale ultimo proposito, nella circolare n. 38/E l’Agenzia delle Entrate sostiene che il reclamo può trovare applicazione per le impugnazioni concernenti in particolare cartelle di pagamento per vizi propri, fermi di beni mobili registrati e iscrizioni di ipoteche sugli immobili ex articoli 86 e 87, D.P.R. n. 602/1973.
Anche l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli è intervenuta in merito al nuovo ambito oggettivo di applicazione dell’istituto: nella circolare n. 21/D si precisa che, “pur nel silenzio del legislatore, sono da ritenersi esclusi dalla mediazione, ma non dal reclamo, anche gli atti aventi ad oggetto tributi costituiti da risorse proprie tradizionali; tale eccezione non vale per gli atti di irrogazione delle relative sanzioni per i quali si applica sia il reclamo che la mediazione”. Tale esegesi viene giustificata facendo leva sulla preminenza del diritto europeo in materia di accertamento, riscossione e – soprattutto – messa a disposizione degli stessi da parte degli Stati membri in favore del bilancio dell’Unione. Per inciso è interessante notare che nella circolare n. 38/E l’Agenzia delle Entrate, identificate le strutture deputate all’esame ed alla decisione del ricorso/reclamo e della mediazione e descritta la relativa procedura,espressamente identifica i presupposti per l’accoglimento della mediazione nell’incertezza delle questioni controverse, nel grado di sostenibilità della pretesa e nel principio di economicità dell’azione amministrativa.
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