Magistrati tributari: tirocinio, formazione e aggiornamento da adeguare alle altre magistrature
Per conseguire gli obiettivi politici del PNRR la professionalizzazione dei componenti delle nuove Corti di Giustizia Tributaria deve essere accompagnata dalla loro specializzazione attraverso tirocinio, formazione iniziale e aggiornamento continuo.
Di tale problematica sembra essersi avveduto il Parlamento che, colmando le lacune del disegno di legge frettolosamente elaborato dal Governo Draghi, ha introdotto la previsione di un tirocinio per i magistrati tributari e ha affidato al Consiglio di Presidenza della Giustizia Tributaria il compito di regolare la formazione continua e l’aggiornamento professionale dei giudici e magistrati tributari attraverso la frequenza di corsi di carattere teorico-pratico da tenere, previa convenzione, anche presso le università accreditate.
La novella mantiene alcune criticità: si prevede un tirocinio pratico di durata limitata, ma nulla si dice in merito alla formazione iniziale dei magistrati tributari, né si affida la formazione continua e l’aggiornamento a un soggetto indipendente e dotato di autonomia organizzativa ed economica, come già avviene nel nostro ordinamento per la magistratura ordinaria e la magistratura amministrativa.
La professionalizzazione degli organi giurisdizionali tributari non è da sola sufficiente a garantire il livello di specializzazione necessario per il conseguimento degli obiettivi politici cristallizzati nel PNRR, giacché soltanto tirocinio, formazione iniziale e aggiornamento continuo possono concorrere a creare la cultura specialistica comune nella materia fiscale e in quelle ad essa collegate (giuridiche, economiche, aziendalistiche e ragionieristiche) che deve possedere chi sia chiamato a decidere le controversie tributarie (cfr. L. R. Corrado, Reclutamento, formazione e aggiornamento per un giudice tributario specializzato, retro, edizione del 10 maggio 2022).
Di tale problematica sembra essersi avveduto il Parlamento che, colmando le lacune del disegno di legge frettolosamente elaborato dal Governo Draghi, ha introdotto la previsione di un tirocinio per i magistrati tributari e ha affidato al Consiglio di Presidenza della Giustizia Tributaria il compito di regolare la formazione continua e l’aggiornamento professionale dei giudici e magistrati tributari attraverso la frequenza di corsi di carattere teorico-pratico da tenere, previa convenzione, anche presso le università accreditate.
La novella mantiene alcune criticità: si prevede un tirocinio pratico di durata limitata, ma nulla si dice in merito alla formazione iniziale dei magistrati tributari, né si affida la formazione continua e l’aggiornamento a un soggetto indipendente e dotato di autonomia organizzativa ed economica, come già avviene nel nostro ordinamento per altre giurisdizioni, sia esso un ente già esistente, come la Scuola Superiore della Magistratura, oppure un ente di nuova costituzione, come la “Scuola Superiore di formazione dei giudici tributari” proposta dalla componente accademico-professionale della c.d. “Commissione Della Cananea” nella relazione del 30 giugno 2021. Ciononostante nulla sembra vietare al Consiglio di Presidenza della Giustizia Tributaria di eludere questa omissione stipulando apposita convenzione con la Scuola Superiore della Magistratura, al fine di organizzare percorsi formativi che possano rendere uniformi a livello nazionali le conoscenze teorico-pratiche dei componenti delle nuove Corti di Giustizia Tributaria.
I magistrati tributari svolgeranno un tirocinio formativo (solo) semestrale.
Con il nuovo articolo 4 quinquies del d.lgs. 31 dicembre 1992, n. 545 viene introdotta la previsione di un tirocinio formativo di almeno 6 mesi presso le Corti di Giustizia Tributaria per i magistrati tributari di nuova nomina.
Il tirocinio formativo si concretizzerà nella partecipazione all’attività giurisdizionale relativa alle controversie rientranti nella rispettiva competenza in composizione collegiale. Con delibera del Consiglio di Presidenza saranno individuati i magistrati affidatari, le modalità di affidamento e i criteri per il conseguimento del giudizio di idoneità al conferimento delle funzioni giurisdizionali.
In caso di valutazione negativa, il tirocinio viene svolto per un nuovo periodo della durata di 6 mesi. Al termine del secondo tirocinio e all’esito della relativa scheda valutativa, il Consiglio di Presidenza della Giustizia Tributaria delibera nuovamente; la seconda deliberazione negativa determina la cessazione del rapporto di impiego del magistrato tributario in tirocinio.
Il tirocinio formativo dei magistrati tributari differisce dal tirocinio previsto per i magistrati ordinari dagli artt. 18 ss, d.lgs. 30 gennaio 2006, n. 26, che, com’è noto, ha la durata di 18 mesi, si articola in una sessione di approfondimento teorico-pratico e deontologico della durata di 6 mesi effettuata presso la Scuola Superiore della Magistratura e in una sessione presso gli uffici giudiziari della durata di 12 mesi, e si conclude con un giudizio di idoneità al conferimento delle funzioni giudiziarie.
L’introduzione del medesimo percorso anche per i magistrati tributari potrebbe uniformarne a livello nazionale le conoscenze teorico-pratiche iniziali e accompagnarne l’immissione in ruolo attraverso la partecipazione all’attività giurisdizionale di durata adeguata.
Giudici e magistrati tributari dovranno seguire corsi di carattere teorico-pratico.
Nel nuovo articolo 5 bis del d.lgs. 31 dicembre 1992, n. 545 sono disciplinati la formazione continua e l’aggiornamento professionale dei giudici e dei magistrati tributari, consistenti nella frequenza di corsi di carattere teorico-pratico da tenere, previa convenzione, anche presso le università accreditate ai sensi del d.lgs. 27 gennaio 2012, n. 19. I criteri e le modalità per la loro attuazione con cadenza periodica sono definiti con regolamento del Consiglio di Presidenza della Giustizia Tributaria entro 90 giorni dalla data di entrata in vigore della nuova disciplina.
Desta perplessità la scelta di affidare tali funzioni al Consiglio di Presidenza di Giustizia Tributaria, secondo un modello organizzativo che differenzia la loro organizzazione da quella consolidata per la magistratura amministrativa e per la magistratura amministrativa.
La possibilità di stipulare convenzioni con università accreditate potrebbe far sì che la formazione segua percorsi con contenuti differenziati a livello territoriale, così di fatto ostacolando la necessaria uniformità delle conoscenze teorico-pratiche che dovrebbe caratterizzare anche gli operatori della giurisdizione tributaria.
La novella si innesta nell’assetto della formazione continua degli attuali giudici tributari.
La novella si innesta nell’assetto vigente della formazione continua degli attuali giudici tributari senza innovarla, ma anzi dando l’ennesima prova della dipendenza organizzativa e culturale della Giustizia Tributaria rispetto al Ministero dell’Economia e delle Finanze.
L’art. 24, comma 1, lett. h), d.lgs. 31 dicembre 1992, n. 545, nel disegnarne le attribuzioni, stabilisce che il Consiglio di Presidenza della Giustizia Tributaria “assicura l’aggiornamento professionale dei giudici tributari attraverso l’organizzazione di corsi di formazione permanente, in sede centrale e decentrata nell’ambito degli stanziamenti annuali dell’apposita voce di bilancio in favore dello stesso Consiglio e sulla base di un programma di formazione annuale, comunicato al Ministero dell’economia e delle finanze entro il mese di ottobre dell’anno precedente lo svolgimento dei corsi”. In base all’art. 41 del medesimo decreto, la Scuola Superiore dell’Economia e delle Finanze “Ezio Vanoni” (SSEF), d’intesa con la competente direzione del Ministero dell’Economia e delle Finanze e con il Consiglio di Presidenza della Giustizia Tributaria, “organizza ogni anno corsi di aggiornamento per i componenti delle commissioni tributarie concernenti la disciplina del processo in relazione al sistema normativo dei singoli tributi ed alle modificazioni sopravvenute”. La disciplina supra riportata conferma lo stretto legame tra la Giustizia Tributaria e il Ministero dell’Economia e delle Finanze anche sotto il profilo della formazione permanente: infatti, la Scuola Superiore dell’Economia e delle Finanze “Ezio Vanoni” è stata istituita al distinto fine di garantire la formazione e l’aggiornamento del personale dell’Amministrazione finanziaria ed è stata incardinata funzionalmente all’interno del Ministero dell’Economia e delle Finanze.
Dal 2014 questo impianto è stato parzialmente modificato a seguito della soppressione della Scuola Superiore dell’Economia e delle Finanze “Ezio Vanoni” e dell’attribuzione delle relative funzioni alla Scuola Nazionale dell’Amministrazione (cfr. art. 21, d.l. 24 giugno 2014, n. 90, convertito con modificazioni dalla l. 11 agosto 2014, n. 114), istituzione di formazione del personale della Pubblica Amministrazione e funzionalmente dipendente dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri.
Questa modifica ha lasciato inalterato – se non addirittura ha aggravato – la lesione del principio di separazione tra il potere giudiziario, il potere esecutivo e il potere legislativo, giacché la formazione dei soggetti chiamati al controllo giurisdizionale del legittimo esercizio del potere impositivo viene indirettamente ricondotta nell’ambito di una istituzione che dirige la politica generale del Governo ex art. 95 Cost. e che esercita il potere legislativo ex artt. 76 e 77 Cost.; a ciò si aggiunga che già oggi la Presidenza del Consiglio dei Ministri svolge un penetrante controllo sulla Giustizia Tributaria, potendo, ad esempio, promuovere il procedimento disciplinare (art. 16, d.lgs. 31 dicembre 1992, n. 545) ed esercitando l’alta sorveglianza sulle Commissioni Tributarie e sui giudici tributari (art. 29, d.lgs. 31 dicembre 1992, n. 545).
I modelli alternativi: la Scuola Superiore della Magistratura Tributaria.
La formazione dei componenti delle nuove Corti di Giustizia Tributaria dovrebbe essere affidata a un soggetto indipendente e dotato di autonomia organizzativa ed economica, come già avviene nel nostro ordinamento per altre giurisdizioni, sia esso un ente già esistente (come la Scuola Superiore della Magistratura) oppure un ente di nuova costituzione (come la “Scuola Superiore di formazione dei giudici tributari” proposta dalla componente accademico-professionale della Commissione Della Cananea nella relazione del 30 giugno 2021).
Ad esempio, per garantire l’indipendenza della formazione giudiziaria imposta dal Consiglio d’Europea e dall’Unione Europea, anche l’Italia ha istituito la propria Scuola Superiore della Magistratura, un ente autonomo “con personalità giuridica di diritto pubblico, piena capacità di diritto privato e autonomia organizzativa, funziona e gestionale, negoziale e contabile, secondo le disposizioni del proprio statuto e dei regolamenti interni” ex art. 1, comma 3, d.lgs. 30 gennaio 2006, n. 26, cui spettano, in collaborazione con il Consiglio Superiore della Magistratura, la formazione iniziale dei magistrati in tirocinio e la formazione permanente degli appartenenti all’Ordine Giudiziario, nonché altri compiti didattici e di studio e ricerca.
Per quanto concerne la giurisdizione amministrativa, l’attività di aggiornamento è stata inizialmente svolta dal Consiglio di Presidenza della Giustizia Amministrativa, mentre dal 2011 la formazione professionale dei magistrati è affidata all’Ufficio Studi, Massimario e Formazione, organismo istituito e disciplinato dall’organo di autogoverno, che collabora stabilmente con la Scuola Superiore della Magistratura al fine di favorire il dialogo sui temi della giustizia e costruire una comune cultura della giurisdizione.
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