Due proposte per una Giustizia Tributaria conforme a Costituzione: passaggio dal MEF al Ministero della Giustizia e difesa riservata all’Avvocatura
La riforma della Giustizia Tributaria.
Nella Gazzetta Ufficiale del 1° settembre 2022 è stata pubblicata la legge 31 agosto 2022, n. 130, recante “Disposizioni in materia di giustizia e di processo tributario”, la cui approvazione è stata imposta dalla necessità di garantire il conseguimento dei benefici previsti dal Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza.
Allo scopo dichiarato di migliorare la qualità delle sentenze tributarie di merito e di ridurre il novero dei giudizi di legittimità, il Governo Draghi prima e poi il Parlamento hanno modificato la disciplina dell’ordinamento giudiziario tributario contenuta nel d.lgs. 31 dicembre 1992, n. 545 (in particolare introducendo un ruolo autonomo e professionale di magistrati tributari) e di alcuni istituti processuali, intervenendo sul d.lgs. 31 dicembre 1992, n. 546 (ad esempio con la devoluzione delle liti di modico valore a un giudice monocratico e con la istituzione della Sezione Tributaria della Corte di Cassazione, nonché con il rafforzamento della conciliazione giudiziale).
La Giustizia Tributaria deve passare dal Ministero dell’Economia e delle Finanze al Ministero della Giustizia.
Nel comunicato congiunto del 9 agosto 2022, il Ministero dell’Economia e delle Finanze e il Ministero della Giustizia hanno dichiarato che “la riforma rende la giustizia tributaria conforme ai principi del giusto processo” e che “la definitiva professionalizzazione della magistratura tributaria comporta anche un rafforzamento dell’organo di autogoverno dei giudici tributari, presso il quale [nascono] l’Ufficio ispettivo e l’Ufficio del massimario nazionale, così come vengono potenziate le strutture centrali e territoriali del MEF, che si occuperanno della gestione amministrativa delle nuove Corti tributarie”.
La soddisfazione manifestata dal Governo Draghi non è condivisa né dalla dottrina, né dalle associazioni rappresentative degli operatori della giustizia tributaria, che ne hanno aspramente criticato il modesto contenuto, raffazzonato all’esito di un iter parlamentare pari ad appena cinque settimane: infatti il 1° giugno 2022 il disegno di legge è stato comunicato dal Governo Draghi al Parlamento e, dopo limitate modifiche, è stato approvato dal Senato il 4 agosto 2022 e dalla Camera il 9 agosto 2022.
Il nucleo centrale dei cahiers de doléances è costituito dalla mancata realizzazione della indipendenza del giudice tributario dal Ministero dell’Economia e delle Finanze, vale a dire il dicastero titolare degli interessi sostanziali del processo tributario, “la cui presenza risulta addirittura rafforzata con l’attribuzione a suddetto Ministero di poteri di gestione dello status giuridico ed economico del c.d. personale giudicante e dei concorsi di reclutamento” (così l’Associazione Magistrati Tributari, nella lettera del 29 agosto 2022 indirizzata anche allo stesso Presidente del Consiglio dei Ministri). Sulla stessa linea si è collocato anche il Consiglio Nazionale Forense, secondo il quale la riforma desta perplessità per modalità e testo, essendo invece imprescindibili – anche e soprattutto nell’attuazione del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza – la piena attuazione dei principi di indipendenza terzietà e imparzialità del c.d. “giusto processo” ex art. 111 Cost. e, con essa, il corretto esercizio della funzione impositiva.
Anche l’Associazione Nazionale Giovani Avvocati reputa “inaccettabile che la magistratura tributaria sia ancora alle dipendenze del Ministero dell’Economia e delle Finanze, di fatto parte del giudizio tributario” (così in occasione dell’inaugurazione dell’anno giudiziario 2023): è infatti innegabile che la riforma del Governo Draghi abbia rafforzato la collocazione organica della Giustizia Tributaria nella sfera gestionale del Ministero dell’Economia e delle Finanze, al quale – tra l’altro – si affida la nomina dei nuovi magistrati tributari, la gestione del loro status giuridico ed economico, nonché l’organizzazione delle segreterie loro ausiliarie, senza bilanciare questa situazione attraverso un adeguato rafforzamento del Consiglio di Presidenza della Giustizia Tributaria, con un lampante vulnus all’imparzialità, alla terzietà e all’indipendenza del giudice, requisiti indefettibili per ogni giurisdizione secondo l’univoca giurisprudenza nazionale e sovranazionale.
Numerosi sono infatti gli interventi della legge n. 130 del 2022 che operano nel senso denunciato, come, ad esempio, i seguenti:
- con decreto del Ministro dell’Economia e delle Finanze è bandito il concorso per magistrati tributari, così come sono nominati i componenti della commissione esaminatrice e del comitato di vigilanza per le altre sedi; inoltre le attività di segreteria della commissione e delle sottocommissioni sono esercitate da personale amministrativo dell’Area funzionari in servizio presso il Ministero dell’Economia e delle Finanze;
- con decreto del Ministro dell’Economia e delle Finanze sono nominati i magistrati tributari e i giudici tributari;
- il Ministero dell’Economia e delle Finanze è autorizzato ad assumere un totale di 476 unità di magistrati tributari;
- a decorrere dal 1° ottobre 2022 sono istituiti presso il Ministero dell’Economia e delle Finanze – Dipartimento delle finanze due uffici dirigenziali di livello non generale aventi funzioni, rispettivamente, in materia di status giuridico ed economico dei magistrati tributari e di organizzazione e gestione delle procedure concorsuali per il reclutamento dei magistrati tributari, da destinare alla Direzione della Giustizia Tributaria, nonché 18 posizioni dirigenziali di livello non generale da destinare alla direzione di uno o più uffici di segreteria di Corti di Giustizia Tributaria;
- la Direzione della Giustizia Tributaria del Dipartimento delle Finanze supporta il neo-costituito Ufficio Ispettivo presso il Consiglio di Presidenza della Giustizia Tributaria;
- il neo-costituito Ufficio del Massimario Nazionale si avvale delle risorse e dei servizi informatici del Ministero dell’Economia e delle Finanze; inoltre le massime così elaborate alimentano la banca dati della giurisprudenza tributaria di merito gestita dal Ministero dell’Economia e delle Finanze;
- con decreto del Ministro dell’Economia e delle Finanze è stabilita la misura del compenso variabile spettante al presidente e al presidente di sezione delle Corti di Giustizia Tributaria e al giudice monocratico.
La legge n. 130 del 2022 ha confermato il ruolo dell’Amministrazione finanziaria quale unica depositaria delle competenze conoscitive richieste da Governo e Parlamento a sostegno dell’esercizio della funzione legislativa.
Il secondo comma dell’art. 111 Cost. così recita: “ogni processo si svolge nel contraddittorio tra le parti, in condizioni di parità, davanti a giudice terzo e imparziale”: come hanno chiarito le Sezioni Unite della Corte di Cassazione nella sentenza del 14 maggio 2020, n. 8906, “l’esercizio della funzione giurisdizionale impone al giudice il dovere non soltanto di “essere” imparziale, ma anche di “apparire” tale; gli impone non soltanto di essere esente da ogni “parzialità”, ma anche di essere “al di sopra di ogni sospetto di parzialità”. Mentre l’essere imparziale si declina in relazione al concreto processo, l’apparire imparziale costituisce, invece, un valore immanente alla posizione istituzionale del magistrato, indispensabile per legittimare, presso la pubblica opinione, l’esercizio della giurisdizione come funzione sovrana: l’essere magistrato implica una “immagine pubblica di imparzialità”.
Può dirsi “terzo e imparziale” un giudice – come le “vecchie” Commissioni Tributarie e le “nuove” Corti di Giustizia Tributaria – che trae la propria linfa vitale dalla massima espressione degli interessi erariali all’interno della macchina statale?
Il legame organizzativo con il Ministero dell’Economia e delle Finanze non è accettabile anche perché compromette la separazione tra il potere giudiziario, il potere esecutivo e il potere legislativo, giacché tale istituzione collabora con la Presidenza del Consiglio di Ministri alla direzione della politica fiscale del Governo ex art. 95 Cost., concorre all’esercizio del potere legislativo da parte dell’Esecutivo ex artt. 76 e 77 Cost., attua l’azione amministrativa in ambito tributario ed organizza il controllo giurisdizionale del legittimo esercizio del potere impositivo.
Al contrario, l’istituzione di un autonomo ruolo dell’amministrazione giudiziaria tributaria nell’ambito del Ministero della Giustizia con l’adeguamento del Consiglio di Presidenza della Giustizia Tributaria rispetto alle prerogative proprie del Consiglio Superiore della Magistratura creerebbe le condizioni culturali idonee alla concreta attuazione dei valori di solidarietà economico-sociale che sono alla base dell’assetto disegnato dalla Costituzione. Tale soluzione consentirebbe inoltre l’integrazione delle carriere all’interno delle Corti di Giustizia Tributaria con quelle nella Sezione tributaria della Corte di Cassazione, ora istituita anche per legge ex art. 108 Cost.
L’assistenza tecnica nel processo tributario deve essere riservata ai soli avvocati.
La legge n. 130 del 2022 non interviene sull’art. 12, d.lgs. 31 dicembre 1992, n. 546, ove è regolata l’assistenza tecnica nel processo tributario: secondo la disciplina vigente, tra gli altri sono abilitati all’assistenza tecnica, se iscritti nei relativi albi professionali, gli avvocati, i commercialisti e i consulenti del lavoro, nonché, per le c.d. “controversie catastali”, gli ingegneri, gli architetti e i geometri, e, per le controversie relative ai tributi doganali, gli spedizionieri doganali.
Nel dibattito che ha accompagnato l’iter legislativo, il Consiglio Nazionale Forense ha dichiarato che la mancata riserva in via esclusiva ai soli avvocati vanifica “l’esigenza di modernizzazione del sistema tributario a partire dalla professionalizzazione del giudice, assunto tramite concorso, adeguatamente retribuito e a tempo pieno, al pari delle altre giurisdizioni”.
Non operando alcuna modifica, la legge n. 130 del 2022 ha cristallizzato la scelta di mantenere lo status quo. Tale decisione risponde all’esigenza di evitare l’ostruzionismo politico di alcune lobbies professionali per garantire la tempestiva approvazione della riforma della giustizia tributaria. Ciononostante la questione rimane sul tappeto e potrà – dovrà? – essere affrontata nel corso della nuova legislatura.
In occasione dell’inaugurazione dell’anno giudiziario 2023, l‘Associazione Italiana Giovani Avvocati ha sostenuto la necessità di riservare all’Avvocatura la difesa dei diritti del contribuente in sede giurisdizionale.
È di tutta evidenzia che l’apporto conoscitivo di altre categorie di professionisti attualmente abilitati al patrocinio dinanzi alle Corti di Giustizia Tributaria dovrebbe essere garantito attraverso altri meccanismi, come, ad esempio, un più ampio uso delle consulenze tecniche di parte e d’ufficio ex art. 7, d.lgs. 31 dicembre 1992, n. 546. Ciò che esce dalla porta può rientrare dalla finestra: i professionisti che siano esclusi dal ruolo di difensore tributario non subirebbero né una lesione del proprio prestigio professionale, né un pregiudizio economico, giacché potrebbero apportare le proprie competenze nel processo – e, prima ancora, nella fase istruttoria che lo precede – partecipando al collegio difensivo nella veste del consulente tecnico.
Si tratta di una soluzione coerente con la riserva del patrocinio alla sola Avvocatura nel giudizio di legittimità. Infatti viene da chiedersi, ad esempio, perché le medesime questioni contabili e aziendalistiche, la cui esistenza giustificherebbe il patrocinio dei commercialisti nei giudizi di merito, possano essere affrontate innanzi alla Corte di Cassazione da avvocati – e da collegi giudicanti – che non hanno seguito un percorso universitario e professionale focalizzato su tali materie. La soluzione è sempre la medesima: eventuali carenze nelle competenze extra-processuali possono essere risolte attraverso l’utilizzo della consulenza tecnica.
Avv. Leda Rita Corrado
Componente del Dipartimento “Riforma del Processo Tributario e Fiscalità”
