Cass., sez. I civ., 30 maggio 2016, n. 11140 (testo)
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
SEZIONE PRIMA CIVILE
Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. FORTE Fabrizio – Presidente –
Dott. GIANCOLA Maria Cristina – rel. Consigliere –
Dott. GENOVESE Francesco Antonio – Consigliere –
Dott. VALITUTTI Antonio – Consigliere –
Dott. DE MARZO Giuseppe – Consigliere –
ha pronunciato la seguente:
SENTENZA
sul ricorso 16772/2011 proposto da:
GARANTE PER LA PROTEZIONE DATI PERSONALI, (C.F. (OMISSIS)), in persona del Presidente pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA, PIAZZA BENEDETTO CAIROLI 6, presso l’avvocato GIUSEPPE CONTE, che lo rappresenta e difende unitamente all’avvocato GUIDO ALPA, giusta procura a margine del ricorso;
– ricorrente –
contro
CODACONS – COORDINAMENTO DELLE ASSOCIAZIONI A TUTELA DELL’AMBIENTE E DEI DIRITTI DEI CONSUMATORI E DEGLI UTENTI, (c.f. (OMISSIS)), in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, VIALE GIUSEPPE MAZZINI 73, presso l’avvocato CARLO RIENZI, che la rappresenta e difende, giusta procura a margine del controricorso;
AGENZIA DELLE ENTRATE – 1 UFFICIO ENTRATE (OMISSIS) – S.A.T. –
SPORTELLO ABBONAMENTI TV, in persona del Direttore pro tempore, domiciliata in ROMA, VIA DEI PORTOGHESI 12, presso l’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO, che la rappresenta e difende ope legis;
– controricorrenti –
contro
RAI RADIOTELEVISIONE ITALIANA S.P.A.;
– intimata –
Nonchè da:
RAI – RADIOTELEVISIONE ITALIANA S.P.A. (c.f. (OMISSIS)), in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, LUNGOTEVERE RAFFAELLO SANZIO 9, presso l’avvocato MASSIMO LUCIANI, che la rappresenta e difende, giusta procura a margine del controricorso e ricorso incidentale;
– controricorrente e ricorrente incidentale –
contro
GARANTE PER LA PROTEZIONE DATI PERSONALI, CODACONS, AGENZIA DELLE ENTRATE – 1 UFFICIO ENTRATE (OMISSIS) – S.A.T. – SPORTELLO ABBONAMENTI TV;
– intimati –
avverso la sentenza n. 1899/2010 della CORTE D’APPELLO di ROMA, depositata il 03/05/2010;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 20/10/2015 dal Consigliere Dott. MARIA CRISTINA GIANCOLA;
udito, per il ricorrente, l’Avvocato DI DONNA, con delega ALPA, che si riporta;
udito, per la controricorrente AGENZIA DELLE ENTRATE, l’Avvocato Gen. Stato ALBENZIO GIUSEPPE che si riporta;
udito, per la controricorrente e ricorrente incidentale RAI, l’Avvocato VACCARELLA ROMANO, con delega LUCIANI, che si riporta;
udito il P.M., in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. ZENO Immacolata, che ha concluso per l’accoglimento del ricorso principale e per il ricorso incidentale, assorbito il primo motivo rigetto del secondo.
Svolgimento del processo
Dall’impugnata sentenza emerge anche che:
Con provvedimento del 5 dicembre 2001 – poi integrato in data 30 gennaio 2002 – l’Autorità Garante per la protezione dei dati personali (all’esito di una complessa istruttoria con richiesta d’informative e di documenti alla RAI ed all’Amministrazione) censurava la procedura adottata dalla RAI Radiotelevisione italiana S.p.A. (titolare in esclusiva della concessione del servizio pubblico di diffusione radiotelevisiva approvata col D.P.R. 1 agosto 1988, n. 367, Cfr anche la L. n. 103 del 1975, artt. 3, 14, 16 e 18, nel testo all’epoca vigente), per procurarsi, mediante comunicazione da parte dei rivenditori di apparecchi radiotelevisivi, i dati personali degli acquirenti al fine di ottenere nuovi abbonamenti e ciò pure a fronte dell’impegno a corrispondere per la collaborazione (proposta con lettere del febbraio 1999 e del dicembre del 2000) un “rimborso spese” o “premio” d’importo variabile.
In particolare, il Garante segnalava all’Agenzia delle Entrate (quale titolare del trattamento dei dati, ai sensi della L. n. 675 del 1996, art. 1, lett. d)) ed alla RAI (quale responsabile del trattamento ex art. 1 lett. e), e art. 8 legge cit.) la necessità di “interrompere la raccolta ed il trattamento dei dati personali… e di astenersi dal loro ulteriore trattamento, fornendo entro il 31 gennaio 2002 all’Ufficio del Garante copia delle determinazioni adottate”.
Per l’Ufficio del Garante, infatti, la soppressione del registro di carico e scarico di apparecchi e materiali radioelettrici, conseguente all’entrata in vigore del D.L. n. 357 del 1994, aveva eliminato i presupposti normativi di legittimità della procedura di raccolta dei dati personali degli acquirenti di apparecchi televisivi, effettuata dai rivenditori per conto della concessionaria del servizio radiotelevisivo nazionale (e per oggetto e finalità reputata insuscettibile di consenso informato ai sensi della L. n. 675 del 1996, artt. 10, 11, 12, 13 e 27).
Con ordinanza cautelare del 30 gennaio 2002 il Tribunale di Roma, a seguito di ricorso proposto ai sensi dell’art. 700 c.p.c., dalla RAI, sospendeva il provvedimento del Garante, che sia la ricorrente che l’Agenzia delle Entrate 1 Ufficio Entrate (OMISSIS) S.A.T. – sportello Abbonamenti TV, impugnavano per ottenerne l’annullamento.
Disposta la riunione delle due cause, in cui si costituiva l’Ufficio del Garante per chiedere, con l’adesione dell’interventore Codacons, il rigetto delle domande avversarie, il Tribunale di Roma, con la sentenza n. 10802 del 12 maggio 2005, ritenuta la legittimità del provvedimento impugnato, rigettava le domande della RAI e dell’Agenzia delle Entrate, che condannava a rifondere le spese di lite, in solido tra loro, sia all’Ufficio del Garante che al Codacons. Avverso la sentenza del Tribunale la RAI e l’Agenzia delle Entrate interponevano convergenti appelli resistiti dall’Ufficio del Garante e dal Codacons. Con sentenza del 9.04-3.05.2010 l’adita Corte di appello di Roma accoglieva il gravame dell’Agenzia nonchè, in parte, l’appello della RAI e, in riforma della sentenza di primo grado, annullava la deliberazione adottata il 5 dicembre 2001 dal Garante;
inoltre respingeva la domanda della RAI di risarcimento dei danni e di estromissione del Codacons dal giudizio, compensando interamente le spese del doppio grado fra tutte le parti.
La Corte territoriale premetteva che il Tribunale – ricordato che i dati personali degli acquirenti di apparecchi televisivi, anche dopo l’eliminazione, nel 1994, del registro di carico-scarico dei rivenditori. erano raccolti, a fini di abbonamento, dalla RAI per conto dell’Agenzia delle Entrate, in forza di convenzione stipulata nel 1988 con il Ministero delle Finanze – aveva sottolineato che la RAI, a seguito della Convenzione aggiuntiva del 1999 con la medesima Amministrazione Finanziaria, doveva considerarsi “responsabile” (e non “titolare”) del trattamento dei dati (L. n. 675 del 1996, ex art. 8).
Per il Tribunale, quindi, la RAI non poteva agire quale “longa manus” dell’Amministrazione finanziaria, unica titolare del trattamento dei dati, ma quale responsabile, doveva limitarsi ed eseguire le istruzioni impartite dal titolare stesso.
Più precisamente, si dava atto che dette istruzioni dovevano intendersi “… limitate alla raccolta dei dati comunicati dalla stessa Agenzia fiscale ovvero direttamente raccolti negli archivi pubblici esistenti e, pertanto, la RAI, nel procedere alla raccolta di informazioni presso i rivenditori, non poteva unilateralmente ampliare la base dei dati personali degli acquirenti di apparecchi televisivi.
In particolare, con la raccolta di informazioni presso i rivenditori, la RAI, quale responsabile del trattamento dei dati, aveva, a giudizio del Tribunale, violato le istruzioni ricevute dall’Amministrazione con la Convenzione del 1999, mentre, a sua volta, l’Agenzia delle Entrate aveva consentito (o comunque non impedito) lo svolgimento di attività di trattamento, non delegabili alla RAI, consistenti “… in un trasferimento al privato di poteri pubblici connessi con l’accertamento della capacità contributiva e finalizzato all’imposizione fiscale”.
Per il primo giudice, pertanto, legittimamente il Garante aveva sindacato l’operato dell’Amministrazione finanziaria e della RAI, alla luce della normativa sul trattamento dei dati personali, nella parte relativa alla comunicazione dei dati stessi, da parte di un soggetto privato (il rivenditore) ad un soggetto pubblico (l’Agenzia delle Entrate e, per essa, alla RAI).
In tale contesto, si appalesava privo di rilievo l’eventuale consenso prestato dall’interessato (cioè dall’acquirente l’apparecchio televisivo) in quanto “… la L. 31 dicembre 1996, n. 675… ha distinto nettamente… tra i dati trattati da soggetti privati (che necessitano del consenso della persona interessata) e le attività di trattamento di dati svolte da soggetti pubblici, che avendo finalità di interesse generale, non possono essere condizionate da una manifestazione di volontà del privato”.
Tutto ciò premesso, il Tribunale – ferma restando l’avvenuta abrogazione delle norme che prevedevano, a carico dei rivenditori di apparecchi radiotelevisivi, l’obbligo di comunicare i dati personali degli acquirenti – aveva dato atto che “… nessuna norma di legge prevede la possibilità, per l’amministrazione finanziaria, di delegare la RAI S.p.A. alla raccolta di dati personali per fini di imposizione tributaria affermando, inoltre, che neanche nella convenzione stipulata tra l’Agenzia delle Entrate e la RAI era prevista “una delega alla società concessionaria del servizio radiotelevisivo dei poteri di accertamento dell’evasione fiscale che competono unicamente all’amministrazione finanziaria dello Stato”.
Sicchè, non potendo il responsabile del trattamento sostituirsi al titolare in attività di trattamento non analiticamente specificate per iscritto (L. n. 675 del 1996, art. 8, comma 4, e successive modifiche), l’attività posta in essere dall’Agenzia delle Entrate attraverso la RAI S.p.A., a giudizio del Tribunale, non era “conforme alla legge sulla protezione dei dati personali, che consente il trattamento solo nei limiti stabiliti da leggi e regolamenti”.
Alla stregua delle argomentazioni di cui sopra, il Tribunale definiva “pienamente legittimo” l’operato del Garante che, di fronte ad una attività di raccolta e trattamento dei dati personali in violazione di legge (acquisiti e trasmessi dai commercianti alla RAI anzichè al titolare) aveva adottato “un semplice provvedimento cautelare di natura non sanzionatoria. Per il primo giudice, spettava, infatti, al Garante segnalare, a norma della L. n. 675 del 1996, art. 31, lett. c), (e successive modifiche) al titolare ed al responsabile “le modifiche opportune al fine di rendere il trattamento conforme alle disposizioni vigenti”.
In altre parole, in una fattispecie caratterizzata “da un’anomala circolazione dei dati personali di acquirenti di beni di consumo”, il ripristino della legalità poteva essere ottenuto solo mediante “l’immediata interruzione del trattamento illecito e la riqualificazione di corretti rapporti tra titolare del potere impositivo e il privato… responsabile del trattamento”.
Per il Tribunale, pertanto, il provvedimento “de quo” era stato correttamente adottato dal Garante, nell’ambito della legge di protezione e tutela dei dati personali.
A completamento del suo ragionamento, il primo giudice affermava che al procedimento speciale, disciplinato dalla L. n. 675 del 1996, artt. 31, 32 e 33, ed oggetto di contenzioso “inter partes”, non dovessero applicarsi tutte le disposizioni della L. n. 241 del 1990, e ciò in base ad una interpretazione restrittiva della L. n. 675 del 1996, art. 33, comma 1 sexies, in forza della quale il Garante era vincolato alle disposizioni generali, sui principi del procedimento amministrativo, solo se espressamente richiamate dalla legge sul trattamento dei dati.
Conclusivamente, il Tribunale statuiva che nessun danno poteva derivare alla RAI dal legittimo esercizio dei poteri di vigilanza e controllo, normativamente attribuiti al Garante.
Quanto alle spese di lite, le due attrici (RAI ed Agenzia delle Entrate) venivano condannate, in solido, a rifonderle sia al Garante che al Codacons (associazione dei consumatori, il cui intervento adesivo al provvedimento dell’Autorità indipendente, per la tutela della privacy, era stato definito “pienamente ammissibile”).
Tanto premesso la Corte di Roma osservava e riteneva che: avverso la sentenza di prime cure erano stati formulati, rispettivamente, sette motivi di gravame da parte della RAI e quattro motivi da parte dell’Agenzia delle Entrate;
preliminarmente, occorreva dare atto che, ferma restando la soluzione (in rito ordinario anzichè camerale) adottata dal Tribunale nel giudizio relativo a cause connesse e riunite, sia la RAI che l’Agenzia delle Entrate avevano entrambe impugnato, sotto vari profili, la legittimità della delibera adottata dal Garante;
andava premessa la deduzione esegetica, ricavabile dalla L. n. 675 del 1996, art. 29, comma 7, secondo cui nel giudizio di opposizione alla deliberazione del Garante della privacy l’adito Tribunale civile poteva statuire e decidere “anche in deroga al divieto di cui alla L. n. 2248 del 1865, art. 4, all. E”, sull’abolizione del contenzioso amministrativo, provvedendo, quindi, come un vero e proprio TAR nella procedura di cui trattasi; “… la deroga non avrebbe senso, nella “mens legis”, se non sul presupposto della natura amministrativa dell’organo e del suo procedimento, al quale la legge, proprio in considerazione della fragilità dei diritti della persona, toglie la protezione dalla intrusione della A.G.O. nell’attività amministrativa altrimenti spettante”. Pertanto, oltre che sulla domanda risarcitoria della RAI, ben si poteva decidere sulla domanda di annullamento della delibera del Garante, formulata in via principale da ambedue le appellanti;
come prospettato nel primo – coincidente – motivo di appello, dedotto dalla RAI e dall’Avvocatura Generale dello Stato, il Garante, lungi dall’esternare una mera “segnalazione” dell’asserito, illegittimo trattamento dei dati sensibili in discussione (a norma della L. n. 675 del 1996, art. 31, lett. c – e non lett. b) aveva, in realtà, posto in essere un vero e proprio “divieto” di continuazione dell’attività di acquisizione e di trattamento dei dati personali degli acquirenti di apparecchi televisivi, da parte di RAI ed Erario, inquadrabile nei poteri L. n. 675 del 1996, ex art. 31, lett. 1).
In altre parole, il garante non si era limitato a segnalare ed a suggerire al titolare ed al responsabile del trattamento dei dati (rispettivamente, Agenzia delle Entrate e RAI) la necessità di “mettersi in regola”con la normativa sulla privacy, adottando le misure idonee a rendere il trattamento medesimo conforme alle disposizioni vigenti, a norma della L. n. 675 del 1996, art. 31, lett. c, ma, di fatto, era andato oltre, imponendo, mediante divieto nell’attualità, un sostanziale “blocco” nell’acquisizione e, quindi, nel trattamento di tali dati, resi indisponibili.
Nel caso di specie si era, quindi, violato il principio generale di tipicità dell’atto amministrativo, essendo stata la delibera in questione adottata ai sensi della L. n. 675 del 1996, art. 31, lett. b e/o lett. c, quando, in realtà, il Garante aveva inteso esercitare un sostanziale potere di proibizione, inquadrabile, piuttosto, nella previsione dell’art. 31, lett. l, legge cit..
A fronte di tale attività di divieto, era, perciò, onere del Garante motivare il suo provvedimento in relazione al “… concreto rischio del verificarsi di un pregiudizio rilevante per uno o più interessati” (art. 31 lett. 1, cit.) ma su tale punto essenziale l’Avvocatura aveva taciuto e ciò in palese violazione della L. n. 241 del 1990, artt. 4 e 6; se in concreto era stato adottato dal Garante un provvedimento amministrativo atipico e immotivato a maggior ragione non appariva condivisibile la pronuncia del Tribunale che aveva escluso, in via interpretativa, l’applicabilità della legge 241/1990 (a portata generale) ai procedimenti avanti al Garante per la privacy, per una pretesa specialità della L. n. 675 del 1996, artt. 31, 32 e 33, negando così ingresso alla partecipazione ed al contraddittorio degli interessati nella procedura di divieto, di fatto espletata, con grave pregiudizio per le difese di RAI ed Agenzia delle Entrate. Coglievano, quindi, nel segno le censure mosse sul punto (violazione e mancata applicazione della L. n. 241 del 1990) con il secondo motivo di gravame da parte della RAI e con il quarto motivo da parte dell’Agenzia delle Entrate circa gli ulteriori profili di illegittimità della delibera in questione. Infatti, come bene evidenziato a p. 31 dell’atto di appello della RAI, “… il Garante per la protezione dei dati personali era tenuto al rispetto delle regole generali dell’azione amministrativa nell’arco dell’intera sua attività e non soltanto in occasione dell’organizzazione dei propri uffici, ipotesi, questa, a torto sostenuta dal Tribunale e censurata anche nell’appello dell’Amministrazione;
– inoltre, segnatamente, gli acquirenti e, quindi, i possessori di apparecchi televisivi non erano soltanto consumatori – con dati “sensibili” da proteggere – ma anche – e soprattutto – contribuenti.
In proposito l’abrogazione normativa dell’obbligo di segnalazione degli acquirenti di apparecchi televisivi, da parte dei rivenditori (v. D.L. n. 357 del 1994, art. 6, commi 1 e 2, conv. in L. n. 489 del 1994) non comportava l’eliminazione della facoltà di segnalazione, laddove prevista da appositi strumenti convenzionali. Infatti, se era vero che, ai sensi dell’art. 6 del d.l. 357/1994, era venuto meno l’obbligo di raccolta ed invio dati, previsto in capo ai rivenditori di apparecchi televisivi, era altrettanto indubbio che la materia poteva essere ulteriormente disciplinata da fonti normative secondarie. All’uopo il Tribunale, pur dando atto della Convenzione RAI – Agenzia delle Entrate, risalente all’anno 1999, aveva sostenuto che tale accordo fosse privo di natura regolamentare e permettesse solo di designare il responsabile del trattamento trascurando però di considerare l’avvenuto recepimento di detto accordo nel D.M. 23 luglio 1999, (da considerarsi, a tutti gli effetti, fonte normativa, sia pure secondaria) e, comunque, la successiva rinnovazione della Convenzione in data 12 gennaio 2001.
In tale contesto, il trattamento dei dati personali di cui si discute – svolto da soggetto pubblico – presentava obiettive finalità di interesse generale, non compiutamente valutate dal Garante e dal Tribunale, dovendosi tenere conto del fatto che, nel caso di specie, il consumatore era anche contribuente. La previgente L. n. 675 del 1996, art. 27, consentiva il trattamento dei dati personali, da parte di soggetti pubblici, per lo svolgimento delle funzioni istituzionali, nei limiti stabiliti da leggi e regolamenti.
Pertanto, la collaborazione dei rivenditori di apparecchi televisivi – mediante la comunicazione dei nominativi degli acquirenti alla RAI – rientrava nell’ambito degli strumenti della lotta all’evasione fiscale per il pagamento del canone radiotelevisivo (costituente un vero e proprio tributo) all’Agenzia delle Entrate.
Quest’ultima, ovviamente, non aveva delegato alla RAI poteri di accertamento dell’evasione fiscale, essendosi limitata, piuttosto, ad incaricare l’Azienda radiotelevisiva, per raccogliere i dati trasmessi dai rivenditori ed a facilitare così la riscossione dell’abbonamento alla televisione, costituente un vero e proprio tributo, sotto forma di imposta (Corte Cost. sent. 535,1988).
Infatti, il possessore dell’apparecchio televisivo era tenuto al versamento del canone di abbonamento, per il solo fatto del possesso (arg. L. n. 103 del 1975, ex art. 15, comma 2). Trattandosi di imposta, l’Amministrazione finanziaria aveva, perciò, il potere- dovere di riscuoterla, con tutti i mezzi di accertamento, anche grazie alla collaborazione della RAI (concessionaria del servizio radiotelevisivo e destinataria, ope legis, dei proventi del canone) nell’ambito di ogni attività utile al recupero dell’evasione (arg.
D.Lgs. n. 300 del 1999, ex art. 62, comma 1);
– il Garante ben poteva segnalare l’opportunità di modifica delle tecniche materiali di lotta all’evasione, adottate da RAI ed Agenzia delle Entrate, ma certo non poteva prescrivere l’interruzione dell’attività di raccolta e trattamento dei dati personali degli acquirenti di apparecchi televisivi. Anche sotto questo profilo la delibera impugnata si appalesava illegittima perchè viziata da eccesso di potere, come eccepito nel quarto motivo di gravame della RAI;
– conclusivamente, in riforma della sentenza impugnata, andava disposto l’annullamento – con eliminazione di qualsiasi effetto – della delibera adottata il 5 dicembre 2001 dal Garante per la privacy;
– la RAI con il quinto motivo di appello si era lamentata della mancata liquidazione del danno – se del caso in via equitativa o tramite C.T.U. – conseguente all’illegittimo ordine del Garante che aveva impoverito – con il suo divieto di raccolta e trattamento dati – la “provvista delle risorse destinate a finanziare il servizio pubblico radiotelevisivo”. A dire della RAI, il danno era “in re ipsa” e, come tale, doveva essere risarcito. La censura non era condivisibile. Era pur vero che in astratto si poteva ipotizzare un danno finanziario patito dalla RAI nella vicenda, ma era altrettanto indubbio che, in concreto, non era stata offerta alcuna prova di tale pregiudizio e, comunque, di parametri numerici idonei ad una liquidazione equitativa ex art. 1226 c.c., del danno stesso, non quantificabile, peraltro, mediante una C.T.U. meramente “esplorativa”. Il quinto motivo di appello della RAI andava, perciò, rigettato;
– sorte analoga doveva subire il sesto motivo di gravame con cui la RAI aveva lamentato la violazione della L. n. 281 del 1998, artt. 3 e 5, e art. 105 c.p.c., per l’asse – ha illegittima ed immotivata decisione del Tribunale di ammettere l’intervento “ad adiuvandum” del Codacons, in corso di causa, a sostegno delle ragioni del Garante. Ad avviso della RAI nella controversia non erano in gioco interessi o diritti dei consumatori, bensì di contribuenti e, pertanto, il Codacons non era legittimato ad intervenire. La doglianza non era accoglibile. Infatti, in base ad un giudizio “ex ante”, al momento dell’intervento volontario in causa, il Codacons ben poteva ritenere che la delibera del Garante in questione riguardasse i consumatori, da essa Associazione tutelati, con conseguente sua legittimazione ex art. 105 c.p.c., a partecipare alla presente causa, in forza della L. n. 281 del 1998, art. 3, richiamata dal Tribunale.
Era fondato, invece, e andava accolto il settimo motivo di gravame formulato dalla RAI, con cui quest’ultima aveva chiesto, sia pure in subordine, l’integrale compensazione delle spese di lite con il Garante.
Effettivamente, la novità e la ragionevole disputabilità della controversia giustificavano l’integrale compensazione delle spese di lite fra le appellanti ed il Garante, in relazione ad entrambi i gradi di giudizio.
Anche in relazione al rapporto RAI – Codacons si ravvisavano gli stessi giusti motivi sopra rilevati, per pervenire inter partes ad una integrale compensazione delle spese di causa del doppio grado”.
Avverso questa sentenza il Garante per la protezione dei dati personali ha proposto ricorso per cassazione affidato a cinque motivi e notificato sia alla RAI-Radiotelevisione Italiana S.p.A., che ha resistito con controricorso ed ha proposto ricorso incidentale fondato su due motivi, e sia all’Agenzia delle Entrate – 1 Ufficio Entrate (OMISSIS) SAT Sportello Abbonamenti Tv ed al Codacons Coordinamento delle Associazioni a tutela dell’ambiente e dei diritti dei consumatori che hanno resistito con controricorsi. Tutte le parti hanno depositato memoria.
Motivi della decisione
A sostegno del ricorso principale il Garante denunzia:
1. “Vizio di motivazione omessa e/o insufficiente per omessa indicazione degli elementi posti a fondamento della decisione impugnata e per omesso e/o insufficiente esame di documenti decisivi per il giudizio, in relazione all’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 5)”, con riguardo all’impugnato suo provvedimento del 5.12.2001, rettificato il 30.01.2002.
2. “Violazione e/o falsa applicazione del principio generale di tipicità dell’atto amministrativo, della L. n. 675 del 1996, art. 31, lett. 1), e della L. n. 241 del 1990, artt. 4 e 6, in relazione all’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3)”.
3. “Violazione e/o falsa applicazione dei principi del contraddittorio e di partecipazione al procedimento amministrativo e della L. n. 241 del 1990, artt. 7, 8 e 10, in relazione all’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3)”.
4. “Vizio di motivazione insufficiente per omesso e/o insufficiente esame di documenti decisivi per il giudizio, in relazione all’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 5). Violazione e/o falsa applicazione della L. n. 675 del 1996, art. 27, in relazione all’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3)”, con riguardo al decreto ministeriale del 23 luglio 1999 con cui è stata anche recepita la precedente Convenzione del 1988 ed alla Convenzione stipulata il 2-12 gennaio 2001 tra l’Agenzia delle Entrate e la RAI. 5. “Vizio di motivazione omessa e/o insufficiente per omesso e/o insufficiente esame di documenti decisivi per il giudizio, in relazione all’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 5). Violazione e/o falsa applicazione della L. n. 675 del 1996, art. 31, lett. c), in relazione all’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3)”. Il Garante ribadisce la legittimità del suo provvedimento del 5.12.2001, rettificato il 30.01.2002, privo di carattere vincolante, inibitorio e sanzionatorio rispetto alla sfera giuridica della RAI o dell’Agenzia delle Entrate.
Col ricorso incidentale la RAI deduce:
1. “Violazione e falsa applicazione degli artt. 2697, 2056 e 1226 c.c.; art. 113 c.p.c., rilevante ai sensi dell’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 5). Difetto di motivazione.”, con riguardo al rigetto della proposta domanda di risarcimento del danno.
2. “Violazione della L. 30 luglio 1998, n. 281, artt. 3 e 5; art. 105 c.p.c.”, con riguardo all’ammissibilità dell’intervento del CODACONS. Il quarto motivo del ricorso principale, cui va attribuita priorità logico-giuridica, appare ammissibile al pari degli altri, già per il profilo dell’interesse a contrastare le accolte azioni esperite pure dalla RAI contro l’adottato provvedimento, e meritevole di sorte favorevole; le ragioni del relativo accoglimento comportano anche l’assorbimento degli altri motivi del medesimo ricorso principale nonchè del primo motivo del ricorso incidentale della società concessionaria.
L’impugnato provvedimento emanato e rettificato dal Garante non appare viziato nè nel merito nè per eccesso di potere o per violazione delle regole legali che presiedevano alla relativa adozione, anche in ragione della tipologia sua e dell’iniziativa che ha inteso contrastare nonchè dell’istruttoria che comunque espressamente figura averlo preceduto. Come sostenuto dal Garante ed irreprensibilmente accertato dal Giudice di primo grado, il provvedimento in questione, dato in primis il relativo tenore letterale, si sostanziava in manifestazione d’intento non direttamente autoritativo ed interdittivo ma persuasivo, attraverso la motivata segnalazione, reputata necessaria e rivolta all’Agenzia delle Entrate ed alla società RAI, la prima quale titolare e la seconda quale responsabile dei trattamenti – qualità coerenti con la normativa di riferimento e pure evidenziate dalle concessioni tra l’Amministrazione delle Finanze e la RAI di cui ai decreti del Ministro delle Finanze del 23.12.1988 e del 23.07.1999 – dell’opportunità di desistere dall’iniziativa di non consentite modalità e dall’ulteriore trattamento dei dati personali così raccolti; in tale funzione l’atto aveva in effetti legittimamente assunto la veste tipica del provvedimento (già) previsto dalla L. n. 675 del 1996, art. 31 lett. c) (e non 1)), (cfr anche l’art. 16, del regolamento di cui al D.P.R. n. 501 del 1998).
Nel merito poi la Corte di appello, pur avendo sia ai sensi della L. n. 675 del 1996, art. 27, che per la funzione istituzionale involta dall’accertamento, riscossione e lotta all’evasione del canone di abbonamento al servizio pubblico (cfr anche Corte Cost. sentenze nn. 535 del 1988 e n. 284 del 2002), ineccepibilmente ritenuto soggetta a riserva relativa di legge la raccolta diretta ed il trattamento dei dati personali di clienti ed acquirenti da parte della RAI, ha illegittimamente individuato la fonte normativa dell’iniziativa (non altrimenti evincibile, una volta soppressi nel 1994 i registri di carico e scarico degli apparecchi e materiali radioelettrici e le connesse facoltà della RAI, di cui al R.D.L. n. 78 del 1938, art. 17, e non convertito in legge il D.L. n. 134 del 1995, che con l’art. 11, aveva reintrodotto l’obbligo di tenuta) nelle menzionate convenzioni approvate nel 1998 e nel 1999, peraltro pure scadute nel dicembre 2000, nonchè nella Convenzione del 2001, con evidenza estranea all’ambito contemplato dal D.Lgs. n. 300 del 1999, art. 59, inerente ai rapporti tra il Ministro delle Finanze e le istituite Agenzie fiscali; quelle convenzioni, pure se rivestite le prime della forma di decreti ministeriali, non potevano, già ai sensi della L. n. 400 del 1988, art. 17, costituire atti normativi sia pure di rango secondario e perciò integrare legittimo fondamento legale, il che consente di prescindere dai contenuti di esse, peraltro giustamente muti in ordine ad analitica delega alla RAI di quei compiti di raccolta diretta e trattamento dei dati personali della clientela dei commercianti (L. n. 675 del 1996, art. 8) o a concessione da parte dell’Agenzia delle Entrate delle sue funzioni istituzionali pubblicistiche.
Deve, infine, essere dichiarato inammissibile il secondo motivo del ricorso incidentale per difetto di soccombenza.
Conclusivamente si deve accogliere il quarto motivo del ricorso principale, dichiarare assorbiti gli altri motivi del medesimo ricorso ed il primo motivo dell’incidentale, dichiarare inammissibile il secondo motivo dell’incidentale e cassare l’impugnata sentenza.
Non essendo necessari ulteriori accertamenti di fatto, le domande della RAI e dell’Agenzia delle Entrate possono essere respinte con decisione nel merito ai sensi dell’art. 384 c.p.c.. Le peculiarità della controversa vicenda, valorizzate anche dai giudici di merito, giustificano la compensazione integrale tra tutte le parti delle spese dell’intero giudizio. Non ricorrono i presupposti per la condanna del Garante ai sensi dell’art. 96 c.p.c., invocata dalla RAI.
P.Q.M.
La Corte accoglie il quarto motivo del ricorso principale, dichiara assorbiti gli altri motivi del medesimo ricorso principale ed il primo motivo dell’incidentale, dichiara inammissibile il secondo motivo dell’incidentale, cassa l’impugnata sentenza e decidendo nel merito respinge le domande introduttive della RAI e dell’Agenzia delle Entrate. Compensa tra tutte le parti le spese dell’intero giudizio.
Così deciso in Roma, il 20 ottobre 2015.
Depositato in Cancelleria il 30 maggio 2016
